Oleh
Prof. Dr. Sudikno Mertokusumo, S.H.

Dalam penataran Sosialisasi UU no.5 tahun 1991 tentang Kejaksaan ini saya diminta untuk membawakan makalah berjudul Kedudukan Negara, Daerah Otonom dan BUMN dalam Perkara Perdata.
Kalau dilihat sepintas lalu maka ” Kedudukan Negara, Daerah otonom dan BUMN dalam perkara perdata” jauh kaitannya dengan Penataran Sosialisasi uu no.5 tahun 1991 tentang Kejaksaan. Kedudukan Negara, Daerah otonom dan BUMN dalam perkara Perdata dapat dibicarakan lepas dari kejaksaan sama sekali. Akan tetapi kalau kita baca proposal Penataran UU no.5 tahun 1991, maka dengan judul “Kedudukan Negara, Daerah Otonom dan BUMN dalam Perkara Perdata”
diharapkan diperoleh pemahaman yang lebih mendalam mengenai kejaksaan sebagai pihak yang dapat diberi kuasa untuk mewakili Negara dalam perkara perdata dan BUMN yang paling potensial untuk digugat dalam perkara perdata.

Membicarakan tentang kedudukan negara, daerah otonom dan BUMN dalam perkara perdata tidak lain mempermasalahkan kedudukan yuridis negara, daerah otonom dan BUMN dalam perkara perdata. sedangkan yang dimaksudkan dengan perkara perdata ialah semua sengketa tentang hak milik atau hak-hak keperdataan lainnya (pas.2 ayat RO). Ini berarti mempertanyakan bagaimanakah kedudukan yuridis negara, daerah otonom dan BUMN dalam suatu sengketa perdata. Dengan perkataan lain apakah negara, daerah otonom dan BUMN merupakan subyek hukum dalam perkara perdata. Subyek hukum dapat berupa orang (manusia) dan badan hukum (bukan manusia). Kiranya di sini tidak perlu dipermasalahkan lagi bahwa negara merupakan badan hukum yang bertindak melalui pimpinan (antara lain melalui pimpinan departemen). Demikian pula daerah otonom merupakan badan hukum yang bertindak melalui Kepala Daerah sebagai pimpinan daerah otonom (pas.13 UU no.5 th.1974). Tidak berbeda dengan negara dan daerah otonom BUMNpun adalah badan hukum yang mempunyai pimpinan (kepala atau direksi) yang bertindak atas nama badan hukum.
Badan hukum (subyek hukum yang bukan manusia) tidak mungkin bertindak sendiri, tetapi harus melalui atau dengan penataran seseorang (manusia) yang mewakilinya secara materiil dan wakil materiil ini sebaliknya dapat mewakilkan atau menguasakan kepada orang lain. Dapatkah kejaksaan diberi kuasa sebagai pihak untuk mewakili negara, daerah otonom atau BUMN dalam perkara perdata?
Sebelum membicarakan lebih lanjut tentang perwakilan atau kuasa ini perlu kiranya dibicarakan lebih dulu mengenai tugas dan wewenang kejaksaan.
Apakah tugas dan wewenang kejaksaan?
Menurut pasal 2 UU no.5 tahun 1991 kejaksaan adalah satu-satunya lembaga pemerintah yang melaksanakan kekuasaan negara di bidang penuntutan yang pelaksanaannya diselenggarakan oleh Kejaksaaan Agung, Kejaksaan Tinggi dan Kejaksaan Negeri.
Tugas dan wewenang kejaksaan yang lain meliputi di bidang pidana, perdata serta ketertiban dan ketenteraman umum (ptas.21 UU no.5 tahun 1991).

Di bidang pidana kejaksaan mempunyai tugas dan wewenang :
a. melakukan penuntutan dalam perkara pidana
b. melaksanakan penetapan hakim dan putusan pengadilan
c. melakukan pengawasan terhadap pelaksanaan keputusan lepas bersyarat
d. melengkapi berkas perkara tertentu dan untuk itu dapat melakukan pemeriksaan tambahan sebelum melimpahkan ke pengadilan yang dalam pelaksanaannya dikoordinasikan dengan penyidik.
Bidang perdata kejaksaan dengan kuasa khusus dapat bertindak di dalam maupun di luar pengadilan untuk dan atas nama negara atau pemerintah.
Di bidang ketertiban dan ketenteraman umum kejaksaan turut menyelenggarakan kegiatan:

a. peningkatan kesadaran hukum masyarakat
b. pengamanan kebijakan penegakan hukum
c. pengamanan peredaran barang cetakan
d. pengawasan aliran kepercayaan yang dapat membahayakan masyarakat dan negara
e. pencegahan penyalahgunaan dan atau penodaan agama
f. penelitian dan pengembangan hukum serta statistik kriminal
Di samping itu dalam pasal 28 uu no.5 tahun 1991 kejaksaan dapat pula meminta kepada hakim untuk menempatkan seorang terdakwa di rumah sakit atau tempat perawatan jiwa atau tempat lain yang layak karena yang bersangkutan tidak mampu berdiri sendiri atau disebabkan oleh hal-hal yang dapat membahayakan orang lain, lingkungan atau dirinya sendiri (lihat juga pasal 134, L35, 137 dan 137a RO).

Di samping tugas dan wewenang kejaksaan seperti tersebut dalam pasal 27 UU no. 5 tahun 1991 tersebut telah dikenal pula tugas dan wewenang kejaksaan seperti berikut.
Jaksa wajib memeriksa daftar catatan sipil dan laporan kepada catatan sipil tentang kelahiran yang telah melampaui tenggang waktu yang telah ditentukan hanya dapat dilakukan dengan kuasa kejaksaaan (S 1849 no.25 tentang Catatan Sipil pas.29 dan 38a).
Kejaksaan diberi wewenang untuk mengajukan tuntutan kepada hakim untuk menyatakan batal suatu badan hukum yang menyimpang dari ketentuan Anggaran Dasar yang sah (pas.6 S 1870 no.64 tentang Sifat badan hukum perkumpulan).
Jaksa wajib memeriksa daftar beserta berkasnya, membuat pendapat serta berita acara pemeriksaan (S 1904 no.279 tentang Catatan Sipil bagi perkawinan campuran pas.15).
Jaksa berwenang mengajukan pernyataan pailit kepada hakim dengan alasan untuk kepentingan umum (S 1905 no.2l7 tentang Kepailitan pas.1 ayat 2).
Kejaksaan berwenang menambah kekurangan memperbaiki kesalahan-kesalahan laporan kematian dalam daftar apabila pihak-pihak yang bersangkutan tidak diketemukan (S 1917 no.130 tentang Catatan Sipil untuk golongan Cina.
Jaksa berwenang untuk membatalkan perkawinan ( S 1933 no.74 )
Kejaksaan mewakili Pemerintah dalam perkara perdata (S 1922 no.522).
Jaksa didengar pendapatnya dalam hal orang akan mengubah nama depannya atau menambah nama depannya (pas.11 KUHPerd).
Kejaksaan dapat menuntut agar seorang bapak atau ibu yang tidak cakap atau tidak mampu menunaikan kewajibannya memelihara dan mendidik anak-anaknya dibebaskan dari kekuasaan orang tua (pas.319a KUHPerd).
Kejaksaan berwenang menuntut pemecatan seorang wali anak yang belum dewasa pada Pengadilan Negeri (pas.381 KUHPerd).
Kejaksaan mempunyai wewenang memerintahkan kepada Balai Harta Peninggalan untuk mengurus harta benda seseorang yang telah meninggalkan tempat tinggalnya tanpa menunjuk kuasa untuk mengurus harta kekayaannya dan kepentingan-kepentingan itu (pas.463 KUHPerd).
Kejaksaan dalam hal mewakili kepentingan umum berwenang melakukan usul pengangkatan pengurusan waris apabila pengurus yang telah diangkat telah meninggal dunia atau tidak hadir (pas.979,983,985 KUHPerd).
Dapatlah kiranya direnungkan pasal 65 dan 86 KUHPerd tentang pembatalan suatu perkawinan dan menghubungkannya dengan UU no.1 tahun 1974.
Cukup panjanglah deretan tugas dan wewenang kejaksaan seperti yang dikemukakan di atas. Dengan banyaknya tugas dan wewenang kejaksaan sebanyak itu maka kejaksaan cukup sibuk. Akan tetapi ada diantara tugas dan wewenang kejaksaan tersebut di atas yang tidak dilaksanakan atau tidak dilaksanakan secara tertib. Maka tidak terlalu banyak dituntut apabila disarankan untuk lebih meningkatkan secara konsisten pelaksanaan tugas dan wewenang kejaksaan yang telah ada seperti yang telah disebutkan di atas.
Kembali kepada pertanyaan di atas: Dapatkah kejaksaan diberi kuasa sebagai pihak untuk mewakili negara, daerah otonom dan BUMN?
Dengan mengacu kepada pasal27 UU no.5 tahun 1991 alinea 2 tidak terlalu sukarlah mencari jawabannya. Pasal 27 UU no.5 tahun 1991 memberi jawaban atas pertanyaan tersebut di atas, yaitu bahwa di bidang perdata kejaksaan dengan kuasa khusus dapat bertindak di dalam maupun di luar pengadilan untuk dan atas nama negara atau pemerintah.
Jadi jaksa dapat diberi kuasa khusus untuk dan atas nama negara atau pemerintah di bidang perdata. Kiranya rumusan “di bidang perdata” terlalu luas, karena tidak hanya dalam sengketa perdata saja, tetapi dapat juga meliputi setiap campur tangan dalam bidang perdata. Sesuai dengan judul makalah ini maka “dibidang perdata” sebaiknya ditafsirkan/dibaca “perkara perdata”. Jadi semata-semata kejaksaan bertindak sebagai pihak yang diberi kuasa khusus dalam perkara atau sengketa perdata. Tugas dan wewenag kejaksaan dalam campur tangan di dalam bidang perdata telah dikemukakan di atas dengan menunjuktan beberapa ketentuan, seperti pembubaran badan hukum, pemecatan kekuasaan orang tua, pembatalan pendaftaran catatan sipil dan sebagainya. Pada hakekatnya campur tangan kejaksaan di bidang perdata tersebut terletak di bidang ketertiban umum, yang memang sudah tepat menjadi tugas dan wewenang.
Ketentuan seperti pasaI 27 UU no.5 tahun 1991 alinea 2 itu telah dikenal sebelumnya, yaitu S 1.922 no.522 “Vertegenwoordiging van den Lande in rechten dan pasal 123 ayat 2 HIR (pas. 147 ayat 2 RBG) . S 1922 no.522 menyebutkan adanya pengacara negara yang diangkat oleh pemerintah, jaksa dan orang-orang tertentu atau pejabat-pejabat yang diangkat atau ditunjuk. Di dalam praktek tidak banyak peristiwa terjadi di mana jaksa mewakili negara dalam perkara perdata (ex S 1922 no.522).
Negara, daerah otonom dan BUMN seperti yang telah dikemukakan di atas adalah badan hukum (subyek hukum bukan manusia) yang mau tidak mau harus diwakili oleh pimpinannya yaitu seseorang (manusia). Masing-masing badan hukum tersebut secara materiil sudah ada wakilnya, yaitu pimpinannya (pimpinan departemen, kepala daerah, kepala, direksi). Kita lihat dewasa ini bahwa setiap departemen dan instansi mempunyai biro-biro hukumnya masing-masing, yang akan memperlihatkan dan membela kepentingan hukum masing-masing. Lembaga-lembaga itu memang khusus diadakan dan dipersiapkan secara profesional untuk membela kepentingan badan hukum tersebut. Seperti yang sering terjadi pengacara negara mewakili negara, atau pejabat-pejabat tertentu ditunjuk atau diangkat untuk mewakili negara dalam suatu perkara perdata. Sebaliknya pimpinan-pimpinan itu dapat juga menguasakan kepada pengacara profesional untuk mewakilinya di dalam perkara perdata.
pasal 27 alinea 7 UU no.5 tahun 1991 berbunyi “diberi kuasa khusus dapat”. Ini berarti bahwa jaksa tidak dengan sendirinya diberi kuasa khusus untuk mewakili negara dalam setiap perkara perdata.
Mengingat bahwa tugas dan wewenang jaksa di luar bidang perdata (alinea 2 pas.27 UU no.5 th.1991) sudah cukup banyak dan berat, lagi pula tidak semua tugas dan wewenang itu dilaksanakan secara konsekuen, maka demi efisiensi pelaksanaan tugas dan wewenang kejaksaan perlu dengan selektif dalam memberi kuasa khusus kepada jaksa, yaitu terutama yang erat hubungannya dengan kepentingan umum dan ketertiban umum.
Kejaksaan telah dibebani dengan tugas dan wewenang yang tidak sedikit.
Dari sekian banyak tugas dan wewenang kejaksaan itu tidak sedikit yang tidak (sempat) dilaksanakan.
Perlu lebih ditingkatkan pelaksanaan tugas dan wewenang kejaksaan yang telah ada.
Departemen-departemen, daerah otonom dan BUMN sudah mempunyai biro hukumnya masing-masing yang dapat diberi tugas untuk mewakilinya di dalam perkara perdata.
Kalau kejaksaan hendak diberi juga tugas mewakili negara, daerah otonom dan BUMN sebaiknya yang selektif.